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气候治理 3.0

文/本刊编辑部

不久前,世界气象组织(WMO)发出警告,2018年12 月~2019年2月,全球发生厄尔尼诺现象的可能性将达到75%~80%,需要提前做好应对。

厄尔尼诺现象是指赤道东太平洋的海温异常偏暖,导致全球范围内的大气环流异常,进而引发干旱、洪水等灾难。

上世纪70年代,全球厄尔尼诺现象一度频繁发生,科学家们研究后发现,这种现象发生的频次和人类利用化石燃料所排放二氧化碳的多少有关。减少这种现象需要形成全球性减排机制,明确“谁来主导减少排放”以及“怎样有效减少排放”。

1992年6月,科学家的设想最终落地,《联合国气候变化框架公约》在巴西里约热内卢通过。与会者首次明确了“共同但有区别的责任”,即排放量大、历史积累多的国家,应当承担主要的减排责任。同时,发达国家需要向发展中国家提供资金和技术援助。自此,由美国和欧洲等发达国家主导的1.0阶段正式开始。

2000年,这个阶段却以略带尴尬的结局结束——排放大户美国态度强硬,要求大幅度降低自己的减排指标,一年后,布什政府以“损害美国国家利益”为由拒绝减排。美国自此以后态度暧昧,而由欧洲、中国、日本、韩国和巴西等形成主导的2.0阶段开始,全球减排也进入了快车道。

2018年年末,诸多负面信号再次给2.0阶段画上句号。两个信号最受关注:一个是碳排放增长卷土重来。根据国际能源署(IEA)的统计,2014~2016年,全球排放量连续三年持平。然而从2017年开始,全球排放量不降反升,增幅在0.6%~1.5%。

另一个是排放大户忽然“退群”:《联合国气候变化框架公约》第24次缔约方会议(下文简称“卡托维兹气候变化大会”)召开前夕,巴西政府忽然撤回承办下届大会的申请,新任总统雅伊尔·博尔索纳罗表示,巴西还可能和美国一样退出《巴黎协定》。

或许因为负面信号连续出现,人们才对卡托维兹气候变化大会充满期待。


喜忧参半的大会

有人把卡托维兹气候变化大会称为“巴黎2.0”,它是巴黎气候大会后,全球气候治理领域最重要的一次讨论,《巴黎协定》框架里的诸多细则需要在此敲定。

正因“魔鬼”都在细节上,需要讨论多项细则的谈判被认为困难重重。联合国气候变化高级顾问张晓华在会前曾表示,一些技术性问题可能会留到下届气候大会再讨论,但多数重要的、大的规则必须在卡托维兹大会上有非常明确的成果。

张晓华提到的“重要的、大的规则”,也是多数参会者希望达成的四个共识:

一是进一步提高国家自主贡献目标。自主贡献并不是一个新概念。早在《巴黎协定》签订时,各缔约国就被要求以“自主贡献”的方式提出目标,这其中包括减排数量、投入资金额度、如何加强技术等细节。但根据2018年的统计,相当一部分并未达到此前的自主贡献目标,也导致全球气候治理速度明显不均。提高自主贡献目标则有助于弥合差距、控制速度。

二是盘点2020年前气候行动落实情况。此前,各国根据《联合国气候变化公约》报告气候治理行动的落实情况,但根据《巴黎协定》的细则,报告规则需要进行一些修订,以保证各国减排力度。

三是通过敲定《巴黎协定》规则书(Paris rulebook),为国家自主贡献设定5年的共同时间框架。从2023年开始,联合国将每5年对减排的总体进展进行盘点,以提高减排力度、加强国际合作,实现气候治理的长期目标。

四是为气候资金设定目标。根据《巴黎协定》,各缔约方应在2025年前设定一个自2025年起的新的集体资金目标,每年最低1000亿美元。而气候治理推进至今,融资始终是各国面临的重大问题,可见,设定新的目标及融资方式都将影响到未来的推进速度。

12月15日,在经过22个小时的延期谈判后,卡托维兹一揽子计划(Katowice package)最终形成。但在业内人士看来,这是一份喜忧参半的计划,喜的是上述四个问题中的部分得以落实,最关键的一项进展,是要求各国透明地报告温室气体排放情况和履行国家承诺的进展,形成透明性框架(transparency framework)。

最初,《联合国气候变化框架公约》主张不同的国家承担“共同但有区别的责任”,因此,发达国家和发展中国家一直采取两种不同的报告体系。而此次通过的透明度框架中,原有体系合二为一,无论是发达还是发展中国家,都须自2024年起每两年公布一次本国的碳排放水平和减排水平,并就本国减排计划提出相应的详实信息。

第二个重要的成果是气候融资。气候融资始终是历年大会的争论焦点。在一揽子计划中,虽然对气候资金的使用和影响没有定论,但各方至少明确了一个明确的目标: 2025年后,每年的气候融资规模都要超过1000亿美元。

未能达成一致的问题也集中在两点:减排力度和碳交易规则。

减排力度未能达成一致,与一份新的研究报告和一个更严格的目标有关。

2018年10月,联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)发布《IPCC全球升温1.5℃ 特别报告》,希望将“2030年二氧化碳的排放量必须减少45%”写入实施细则。但中国现代国际关系研究院欧洲所助理研究员董一凡指出,美国、沙特、卡塔尔、俄罗斯等油气生产国质疑IPCC发布报告的科学性,美国代表团甚至在大会场外开办了一个宣传化石燃料的边会。在这些国家的反对下,更严格的减排目标最终没有通过。

碳市场未能实现一致的原因,则出在一条与巴西有关的交易规则上。

一直以来,联合国根据发展中国家的减排努力和碳汇(即森林吸收并储存二氧化碳的能力)对其进行补偿。补偿具有双重标准,第一重是气体,原本生产气体的危害越大,通过减排获得的补偿就越多;第二重是森林,一个国家的森林覆盖面积越多,补偿也会越大,但两重不能叠加。

而坐拥亚马逊雨林的巴西主张对现有制度进行改革,即允许双重信用累积,以期从中获得更多收益。对于这个调整,其他国家全部持反对意见,因此也被推迟到2019年的大会上讨论。


未落纸面的共识

实际上,进入卡托维兹一揽子计划的内容,只能算是会议成果的宏观部分。一些未落在纸面上的共识反而更精彩,也更能反映出未来方向。

首先是多边主义气候治理机制。

多边主义不仅是气候领域的热词,它是指不完全依赖某一个或两个大国解决问题,而是通过多国合作、甚至地地合作等模式应对挑战。

在气候治理的1.0和2.0阶段,欧盟等绿色先锋引领全球气候变化,这些国家或区域不仅严格执行减排目标,也督促其它国家加强减排。但近几年,情况已经不同。公众环境研究中心主任马军认为,全球贸易摩擦增多、主要经济体经济复苏缓慢、金融风险增加等不利因素出现,降低了各方向资金问题妥协的意愿。同时,一方或少数大国通过合作解决多数减排问题的可能性也大大降低。上述情况为多国合作、共同推进的多边模式的发展创造了条件。

在卡托维兹气候变化大会的开幕式上,东道国波兰总统安杰伊·杜达(Andrzej Duda)借助本届会议的主题Changing Together(共同改变)力挺这种机制时说,大会的任务之一就是促进国际社会对多边主义机制抱有信心。

信心必须建立在可操作性上。对此,世界资源研究所高级研究员、美国布鲁金斯学会高级研究员托德·斯特恩(Todd Stern)建议,多边合作除了多国合作,还可以采取地方和地方对接的模式。因为大国间难以形成共识,小规模的合作更为灵活、也更有希望落地。

国家应对气候变化与国际合作中心主任徐华清进一步提出了四种“地地合作”的具体模式,一是在市场层面,通过两地碳市场链接进行合作;二是技术层面,即双方在减少排放的技术方面进行交流;三是法律层面,如在制定低碳发展条例方面进行合作;四是数据体系,双方可以在数据体系上取长补短。

第二个有关治理思路,与会者认为,应更加重视技术的作用。

一直以来,全球多边协议的签订和落实,会按照先有政府谈判,再由各国落实的顺序进行。但过去几年,气候变化协议的落实却受到各国利益和诉求的影响。最明显的例子发生在卡托维兹气候变化大会开幕前的一个月,法国多地爆发示威游行,部分甚至升级为骚乱。游行的导火索,是公众认为法国总统马克龙设定的气候治理目标过高,导致国内油价大幅提升。但矛盾的根本是,公众不希望或尚未做好因气候变化承担更高生活成本的准备。

技术是解决类似问题的可行途径。哥伦比亚大学教授、哈佛大学国际研究中心主任杰夫瑞·萨克斯(Jeffrey D. Sachs)指出,过去24年,外交官在联合国气候大会中发挥了主导作用,但外交官员终究不是技术专家,真正能解决问题的是技术专家以及他们研究的电网、电动汽车、能源管理模式等。

一些业内人士和萨克斯抱有类似的观点,在他们看来,绿色技术可以至少发挥两方面作用:一是通过推进技术升级降低成本,减少对公众造成的额外成本,便于气候治理被公众广泛接纳;二是有助于气候解决统一方案的有效达成,高效运作的全球性能源系统无疑对减排更有力。但在目前的模式下,全球减排只能通过与一个个国家沟通解决方案的过程中低效进行。如果能在技术层面先达成一致,由此开始协调,不仅沟通成本会明显降低,能源系统的建立也将有助于减排达成。

第三个共识有关落实模式,加大电气化比一味“做减法”更靠谱。

一直以来,人们对于气候治理和减少排放的直觉就是减少消耗,比如少开灯、少开车,适应极简生活。在卡托维兹的会场内外,宣传这种观点的视频和海报也不在少数。但是,杰夫瑞·萨克斯却有着不同的认识。

他认为,治理气候变化的前提是要人类生活得更美好、更便利。但类似“减少消耗”的宣传之下,人们获得的导向是要想实现气候治理目标,就要以牺牲原有的舒适和便利为代价。在他看来,既保持了美好的生活,也控制了温室气体才是正确的思路。

要实现双赢,大规模电气化是不可或缺的。通过电气化,公众可以更为便利地获得能源,实现消费端的减排,而减少油气、煤炭的应用则可以大大降低生产端的碳排放,最终实现控温目标。


量力而行的定位

面对3.0阶段,业内人士对中国的建议是找准定位、量力而行。

截至2018年年底,中国已经处在超额完成减排目标的轨道上。根据《巴黎协定》,中国承诺到2020年碳强度下降40%~45%,非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右,森林蓄积量增加13亿立方米。2017年底,《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》发布,启动了我国碳排放交易体系。三年后,全国性碳市场将正式投入试运营,成为兑现减排目标的重要组成部分。中国气候变化谈判代表团团长、中国气候变化事务特别代表解振华预计,所有目标到2020年将全部兑现。

然而,排放标准更严格将是3.0时代的特征。科技部21世纪中心总工程师孙洪结合10月发布的《IPCC全球升温1.5℃ 特别报告》指出,随着全球减排的日趋紧迫,我国必将面临更大减排压力。

即便面临巨大的压力,中国也要明确并坚持自身的定位。生态环境部应对气候变化司司长李高表示,当前,中国的人均GDP仅为世界平均水平的80%。如果让中国承担超过发展中国家承载能力的责任,实现全经济范围绝对减排是做不到的。

在定位清晰的前提下,减排目标的实现需要继续借助技术升级。

清华大学气候变化与可持续发展研究院学术委员会主任何建坤指出,推进行业的深度减排的策略之一,就是提高能源使用的技术效率,推进工业行业的转型升级,降低工业增加值的强度,推动工业产品向国际价值链的高端发展。此外,行业深度减排需要通过加快技术的推动,因为先进技术的应用推广不仅有利于减排,也能打造企业核心竞争力。

此外,随着多边主义治理气候变化合作的增加,中国在气候治理方面的国际合作机会也会增多。提前规划投资,注意气候资金运作中的可持续性。

全球环境研究所执行主任金嘉满认为,在设计项目充分考虑好投资规划,是持续性得以实现的关键因素之一。全球环境研究所曾与南南基金等共同在缅甸推广清洁炉灶项目,在项目初期,炉灶和太阳能设施都是由官方捐赠,但他们也为后续的维护进行了准备。最终,他们在当地找到了一家社区基金进行合作,统筹规划了运作费用,为炉灶维修等后续工作提供了支持。


不应错过的机会

2018年5月,国家发改委能源研究所发布《我国实现全球1.5℃目标下的能源排放情景研究》。报告认为,我国完全可以实现,而不是IPCC提出的控温1.5℃的目标,但前提是实现四个目标,其中有三个与电气化有关:一是借助可再生能源与核能发电,实现负排放;二是在终端实现电气化,能够使用电力的地方都用电力替代化石能源;三是工业部门大力提高电力消费比例。

这只是进入3.0阶段之后电力行业大有可为的一个例子。根据报告,要实现1.5℃情景下的减排目标,关键措施是使电力系统到2050年实现负排放。相比之下,实现2℃情景下的减排目标,则需让电力系统的二氧化碳减排量压至10~20%,但即便是后一个目标,也会对电力行业的影响非常明显。

国家发改委能源研究所研究员姜克隽认为,在1.5℃的情境下,交通、建筑、工业等领域都需要实现电气化,以推进减排。同时,随着技术不断进步,核电、光伏、风电等领域的发电成本将下降,这会促使电力生产成本降低。因此,电力行业在气候治理的过程中一定会被率先发展。

姜克隽展示了一张北京光照资源图,几乎全部区域的年发电小时数都在2100小时以上,西北部地区的发电小时数达到了2700小时以上。他说,如果全部屋顶安装上光伏,整体装机将达到4000万千瓦以上,相当于8个上海外高桥电厂的容量。

而这仅仅是在东部光照资源一般的地区。他说,用不了10年,随着电力基础设施的不断完善,西部地区可再生能源将通过远距离传输方式送到东部,成为未来低成本清洁电力的主要来源。除此之外,核电、水电等可再生能源也将是供能主力。届时,成本低廉的清洁电将成为推动减排的绝对主力。

(本文由本刊记者张越月执笔)

(文章来源于《能源评论》杂志)

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