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棋至中局

——增量配电的困境与未来

文/本刊编辑部

被视作“电改重要任务”的增量配电试点,正在驶入快车道。

首先看推出频次:从2016年11月27日第一批试点名单公布到第二批名单公布,相隔整整一年。而第三批试点公布的间隔却缩短了5个月,试点推进速度比以往加快了近一倍。

几乎在第三批补充项目发布的同时,国家发改委、国家能源局已组成六个小组,前往试点项目较为集中的重庆、贵州、辽宁、河南、江苏、广东、福建等地开展实地督导调研。10月18日,两部委针对督导情况发布了《关于增量配电业务改革第一批试点项目进展情况的通报》,其中明确两个任务:一是加快速度,二是解决问题。

不少参与增量配电改革的人都认为:在现阶段,出现问题不一定是坏事。如果把试点过程比喻为一盘棋,三批共320个试点项目的陆续发布就好比布局。足够的试点,才能让矛盾有显现的机会。

行至中局,增量配电可调整的空间仍然很大。最重要的,是要保持推进改革的决心和信心,从根本上理清矛盾的原因,让接下来纠偏更精准、落子更有力。


增量“黑箱”怎么破

中医行业有一个“黑箱理论”:病人好像不透明的黑色箱子,中医无法全方位透视其身体,而要先用“望闻问切”来诊断病情,再通过施针、汤药等方式从外部输入,最终通过病人输出的不同反应,证明自己的诊断。但这也容易导致一种情况,多位资深中医给同一病人诊脉,结果却各有各的说法。

从某种意义上看,增量配电试点改革就像这个黑箱。作为新生事物,国内外均没有可以借鉴的改革经验,多数参与者对它的认知甚少。从自身相关的角度进行思考和判断后,参与者在很多方面都可能存在差异。

国网能源研究院战略所所长马莉认为,当前,增量配电改革涉及主体众多,包括中央政府、地方政府、园区管委会、电网企业、发电企业、各类投资者等。各方目的也各有不同。作为经济主体,地方政府和园区管委会希望通过增量配电改革降低用能成本,加快招商引资;作为电源方,发电企业希望向下游延伸业务,通过发售甚至发配售一体,提高盈利能力;作为市场开拓者,民营企业则希望绑定用户资源,拓展增值服务,或通过介入试点项目换取地方政府优惠政策。

马莉认为,主体对增量配电改革的认识不统一,特别是对目标和路径的不同认识,客观上增加了推进的难度。

任何改革的初期,黑箱效应或许很难避免。如果能提早为参与者明确共同的目标,各方协同效应在初期就有望释放,推进效率就有望提升。

参与江苏镇江扬中高新区增量配电项目的各方,就找到了一个目标:建设“绿色能源岛”。

参与组建这家配售电公司的三方,分别是国网江苏省电力公司、当地政府投资平台大航集团,以及江苏本地的能源民企协鑫集团。在与他们的接触中,记者发现“绿色能源岛”是绝对的高频词。在供电公司的官方介绍上,“增强能源高效化、清洁化、智能化、数字化水平,助力扬中绿色能源岛建设”也赫然出现在第一行。

扬中一直是闻名遐迩的电力设备岛。2015年,扬中市政府提出建设绿色能源岛的目标:2030年,整岛实现零煤,清洁能源达到100%。

扬中高新区配售电公司总经理陆子雄告诉记者,三方谈判阶段,他们就已明确助力绿色能源岛建设的大方向,并有了具体分工——电网企业在电力建设和供应上具备丰富的经验,地方能源国企掌握当地丰富的屋顶太阳能资源,协鑫则在智能控化、数字化等方面具备较大的优势。

在过去一年中,三家公司已经完成了建章立制和初步的市场开拓。陆子雄认为,如果只是简单的资本合作,试点同样会推进,但速度可能会慢一些。但目标统一就不同,它可以让项目各方发挥优势,减少“黑箱效应”的影响。


娘胎弱症怎么治

记者曾听过这样一个故事:某增量配电示范项目招标公告发布后,10多家企业趋之若鹜,但后来,准备参与投标的企业减到7家。到了投标当天,只有3家企业出现。

投标人从两位数降至个位数,这种情况在过去两年里并不少见。除此之外,项目流标、意向投资方退出、项目陷入停滞等情况也时有发生。

根据国家能源局发布的数据,截至2018年9月13日,第一批106个试点项目中,尚未确定业主的试点项目还有18个,占比超过16%。

有人把这种情况的原因归结于投资者的盲目,比如对项目难度认识不够,或想在未来的试点中赚快钱等。但也有人认为,作为改革的参与者,多数投资者并非能源行业的专业人士,对技术、方向和可能遇到的困难知之甚少,需要经过一个由不理性到理性、从不专业到专业的过程。随着改革的深入、经验的积累,投资者的盲目感或将逐渐减少。

而与之相比,项目本身的盲目才是更大的问题。

在前三批试点中,部分项目的申报论证不充分。具体看,不充分主要表现为两类情况:一类是认识不到位、另一类是考虑不足。

认识不到位即没有正确领会政策含义,甚至错误理解政策。

比如,一些地方拟借助周边的常规电源,形成发输配售一体化自供区。但配套文件《关于推进售电侧改革的实施意见》规定是“同一供电营业区内可以有多个售电公司,但只能有一家公司拥有该配电网经营权”,也就是说,配售电业务放开以后,同一个区域只能有一家配电网运营商,但是可以引入几百家售电公司同时竞争。形成发输配售一体化垄断,可能排斥竞争,影响用户选择权。

考虑不足则体现在两个方面,一是对负荷需求和发展前景考虑不足,比如,一些地方未了解具体情况或未考虑经济发展趋势就盲目申报试点,园区并未吸引足够多的企业,用电需求上不来,导致试点项目进展缓慢。

二是对已有供电能力考虑不足。

不止一位参与增量配电试点的老总向记者表示,一些地方的试点范围附近,其实已有建成的电网设施,具备一定的供电能力,完全没有必要新建变电站。但有些地方并没有综合考虑已有电网情况,盲目新建变电站。从某种意义上看,其实是很不经济的做法。

无论是出于对负荷增长估计不足,还是忽视已有供电能力,都已经影响到后期项目的落地。


争议范围怎么划

有人说,增量配电试点的“难”,很多都是卡在了“存量资产”上。在采访中记者也了解到,供电区域划分协商一致难,已经影响部分试点项目的进程。

在督导通报中,两部委给第一批发布、但至今仍未完成的试点项目设定了时间节点:2018年10月底前确定项目业主并划定供电范围,2019年6月底前建成投运。

但一位配售电公司的老总向记者表示,除非进一步细化政策、加强协调,否则要在不到1个月的时间让剩下47个项目全部落地,难度会很大。

仔细分析后会发现,对存量资产的处理“协商一致”难的原因,既不是股权问题,也不是价格问题,主要原因在于增量配电放开范围存在争议。

中发〔2015〕9号文及其配套文件《有序放开配电网业务管理办法》明确指出,逐步向符合条件的市场主体放开增量配电投资业务,电网企业存量资产不在放开范围内。增量配电业务放开的是“增量”配电网投资、建设、运营等,在配电区域划分时不应该将大量存量电网资产划在试点范围内。

但在实施过程中,部分试点项目盲目扩大试点区域,将已建在建的大量电网企业存量资产也纳入试点,不符合增量改革的政策方向,从而导致“协商一致”难。

也有专家曾提出,当前,存量资产多的供区往往面积大。电网企业也提出确实难以划清的少量存量资产可以纳入试点范围。因此在接下来的试点中,各投资方可积极探索少量存量资产和合理界定试点范围之间的平衡关系。

事实上,对于存量资产处置方式已有明确规定,按照《增量配电业务配电区域划分实施办法(试行)》,可以采用资产入股,出售、产权置换,租赁,以及按照产权单位主管部门有关要求或其他符合法律法规的方式厘清配电网资产运营权。


靠谱的石头在哪里

除了可操作的细化政策,良性循环还需要一个前提——让投资能落地。

如果盘点已经公布三批增量配电业务试点名单,不难发现,产业园区在其中占据了较大比重。从2002年开始,得益于工业化和城镇化快速发展,我国产业园区进入黄金发展期。但从2012年开始,特别是近几年,受经济增速放缓等因素影响,部分园区引进投资的情况很不理想。

根据产业园招商平台招商通的数据,中国产业园区整体空置率高达43.2%。一些被纳入改革试点的产业园,至今没有或仅有少量企业入住。这就产生了两种尴尬的结果:一是规划中的园区负荷不落地,二是未来用电负荷是否能达到预期很难预料,即便是能够按期落地,项目的成本回收期也将超过10年。

面对这样的情况,一些投资主体保持观望态度,中标的项目业务没有业务开展,自然在一定程度上影响了改革试点进程。

在记者走访的几家配售电公司中,还没有依靠配电业务实现盈利的案例。对于“当下乃至未来一段时间,如何才能保证活下去”这个问题,他们的答案大都是“摸着石头过河”。

罗允忠就是其中一位。他所在的宁德环三配售电公司自去年7月注册成立后,很快进入配电网络建设——11月开建宁德铜冶炼基地项目供电工程,2018年5月8日提前完工,并满足中铝东南铜业公司试运行的用电需求。但直到近期,公司的主要收入并非来自配电收益,而是罗允忠负责的售电领域。

和很多尚在迷茫中的从业者相比,罗允忠已在售电领域摸到一些规律,找到一些可能带来价值的“石头”,比如用户黏度。

在增量配电目前公认的商业模式中,依托项目发展售电和综合能源管理等延伸业务,都被认为是合理利润的来源。在实际和客户的接触中,罗允忠发现,用户黏度强是最重要的加分项。

他举了一个为商场做能耗管理的例子。在今年5月开始谈合作的时候,对方并没有把他作为第一选择,因为这家公司能源管理模式非常粗放,并不在意一年能节省多少电费。此外,当时已经有一家售电公司拿出了一个更优惠的价格。但最终,罗允忠拿出了具体的电力数据,还给商场分析了能源管理漏洞,提出了对电力设备进行维护的整体方案。最终,他获得了订单。

下一步,罗允忠说将沿着这个思路继续深入,尝试把节能效果量化,并转化为实际的收益。

如果说用户黏性是显眼的“大石头”,那么,提升效率就是潜力待挖的“小石头”,虽然不显眼,但未来可期。

依据中发〔2015〕9号文“管住中间,放开两头”的思路,输配电网环节属于政府管制范畴,配电价格受国家管制。因此,要增加配电收入,可行的途径是借助整体运营效率的提升,降低成本。

有人认为,提升效率的有效途径之一,是形成混合所有制的合作模式。从理论上看,这种模式能够充分发挥地方政府招商引资的平台作用、吸纳社会资本投资运营的灵活性、以及电网企业在投资运营配电网方面资金、技术和人才等优势。

但模式能否真正发挥作用,还取决于三方的态度。

从政府角度看,态度积极的政府,对项目的推进作用往往最大。记者在采访中了解,某个增量配电项目在推进过程中,遇到了诸多项目共同的瓶颈。当时本想等待政策,但当地政府相关机构的官员直接到项目现场办公,让此前始终难以解决的问题很快得到了落实。

从电网角度看,除了发挥自身优势,与地方政府积极沟通,在区域划分等方面有效协调外,电网公司还主动与民企合作,探索混合所有制配售电公司的经营机制。其中,国家电网公司在经营区的前两批项目中,以市场主体身份积极参与竞争,已经引入民营资本36家,积极推动试点项目落地。


如何管好公有地

1968 年,美国加州大学教授加内特·哈丁(Garrett Hardin)在《科学》(SCIENCE)上发表论文《公有地悲剧》(The Tragedy of the Commons)。 哈丁假设了一个场景:在一块公共草场上,有牧民冒着草场上羊已经很多的风险,继续增加羊的数量,以提高收入。一开始,和庞大的基数相比,区区几只羊并未造成太大影响。但随着更多牧民加入,羊群数量无限制增加,草场质量一天天下降。最终,公共草场因过度放牧成为不毛之地。

哈丁的假设隐含了一个规律:在市场形成初期,参与者往往不会注重市场环境的构建和维护。要避免公有地悲剧,让市场实现良性运转,监管必须在一定时候及时出手。监管之下,参与者也将更为理性。

当下的增量配电市场,和这块草场有相似之处。两者皆是资源,都正向外部打开大门——试点要求通过市场化方式选择业主,但并未就此着手建立针对性的监管体系,而现有的监管已难以适应新形势的需要。如果缺乏管理,导致不当的过度开发或大量重复建设,可能会增加投资和协调成本,造成资源的浪费,并增加供电的安全风险。

另外,如果缺乏到位的引导,普遍服务也难以保障。当下,配电网仍具有典型的公共服务性,但社会资本参与增量配电更多是出于盈利的目的,投资具有选择性,对收益较差的项目参与积极性不高。一旦引导不够到位,也会导致普遍服务无法落实。

在此前的试点中,政府的角色偏向政策制定者和信息发布者,但随着改革进入中局,政府或需要及时转变观念。除了出台涉及到价格、区域划分、配电网规划、并网、电网调度运行、监管等诸多方面的细则之外,更需全面加强监管。

此外,配电网投资主体多元化、产权多元化、运营者多元化,直接造成监管对象增多、监管难度显著加大。马莉认为,应加强对增量配电企业收益,电网建设、运营,履行保底供电服务义务等方面的监管,保障试点工作规范开展。

深圳前海蛇口自贸区供电有限公司副总经理丁震行认为,需通过配电网改革实践建立和完善相关体系,包括建立退出机制,强制不能履行配电网运营义务的市场主体退出市场,从配电网企业的外部信息入手,通过建立多个配电业务样本的服务质量和绩效指标的比较,揭示有限但满足监管所必要的信息,减少和克服监管面临的信息不对称的困扰。

同时他认为,透过多个配电业务的绩效比较建立标尺竞争,还能促进被监管对象服务质量和绩效的不断提高。


接下半程怎么走

10月30日,国家能源局发布了一份让人欣喜的报告:前三季度,全社会用电量同比增长8.9%,增速比去年同期提高2个百分点,创6年来新高。国家能源局发展规划司司长李福龙在新闻发布会上明确表示,前三季度用电量增长的有力支撑之一,就是电网建设。

据测算,仅在2015-2020年,配电网建设改造投资不低于2万亿元。在国际形势复杂多变、经济下行压力增大的当下,加快增量配电改革,有利于促进配电网建设发展,还可为社会资本开辟一个投资回报相对稳定的空间。但前提是,改革一定要在后半程加快速度、切实落地。

心理学中有一个“半途效应”理论,即一段旅程达到半途时,由于心理因素及环境因素的交互作用,而导致的对于目标行为的一种负面影响。大量事实表明,很多目标行为的中止期,多发生在“半途”附近。导致半途效应出现的原因主要有两个:一是合理性,目标选择的越不合理,半途效应越容易显现;二是意志力,意志力越弱的人,越容易受到半途效应的影响。

当下,增量配电试点已经到达中场,参与者遇到半途效应或将不可避免。采访中,多位配售电公司的相关人士认为,要想减少半途效应对改革的影响,市场参与者一定要调整心态,并且明确目标、保持耐力。

对于明确目标,扬中高新区配售电公司董事长周鹏认为,任何改革都无法一蹴而就,偏见、误解都属于事物正常发展的规律,要允许相当一段时间的试错和磨合。前路很长,不要纠结于眼前的问题或者困难,把目标定得高一些、才能走得远一些。在大目标明确的前提下,参与者一定要敢于担当,既然选择了,就要坚持下去。

对于保持耐力,宁德市环三售电有限公司董事长温一黄认为,稳住步伐很重要,改革不要着急。参与者要在大目标之下,根据情况不断迈开小步子。市场化改革一定要按照市场规则办事,在具体项目中,一定要根据需求逐步增加负荷,一步一步、边走边看、不断总结。

后半程改革的另一个重点,是让增量配电建设适应智慧城市发展的需要。

增量配电业务改革的目的之一,是创造更优质的服务,提供高质量的电力,提高电网运行效率。当前,我国电力供需已基本平衡,第三产业和居民用电大幅上升。随着能源互联网、分布式电源、智能电网、微电网、电动汽车、用户储能和需求侧响应等各种新生事物的涌现,配电网不仅需要安全可靠的基本服务,还要有以智慧绿色为特点的增值服务。

作为增量配电的第一批试水者,智能用电当下已经在深圳前海蛇口配售电试点区域开始布局。

丁震行介绍,他们的目标是实现前海配电侧和用电侧数据的智能采集,实现电能开放共享、实时计量、信息交互与主动控制。在安全、公平的基础上,以有效监管为前提,打通政府、企事业单位和公众之间的数据壁垒,促进各类数据资源整合,提升能源统计、分析、预测等业务的时效性和准确度。下一步,待智能用电数据全面介入后,将充分地支撑节约用电、环保用电、绿色用电、智能用电、有序用电的电力需求侧管理目标。

丁震行认为,政府的决策和推动非常重要。因为要想推动一流智慧城区与多能协同发展、能源互联网的建设,实现片区整体用能效率的高效、低碳、环保,需在顶层设计和用能政策上全面统筹。

(本文由本刊记者张越月执笔)

文章来源于《能源评论》杂志

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